ANAYASA MAHKEMESİ - Esas: 1990/38 , Karar: 1991/32
~ 30.03.2010 ~
Esas Sayısı: 1990/38
Karar Sayısı: 1991/32
Karar Günü: 26.9.1991
Resmi Gazete Tarihi: 28 Kasım 1991
Resmi Gazete Sayısı: 21065
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 6. Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 3194 sayılı İmar Yasası’nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın, Anayasa’nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
OLAY:
İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 25.2.1972 günü onaylanan l/1000 ölçekli İstanbul Kartal imar uygulama planının 85 LL ve 85 MM paftalarında belirlenen alanlarda, her ölçekte re’sen plân yapma, yaptırma onaylama yetkisi üç yıl süre ile 5.3.1990 günlü, 27/0633 sayılı Başbakanlık oluru uyarınca Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’na verilmiştir. Anılan paftalarda bu yetkiye dayanılarak gerçekleştirilen imar plânı değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 3194 sayılı İmar Yasası’nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Bu savı ciddî bulan Danıştay 6. Dairesi, söz konusu düzenlemenin, Anayasa’nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptali istemiyle 8.11.1990 günlü kararla doğrudan Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuştur.
ESASIN İNCELENMESİ:
A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı:
İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamına geçmeden önce, Yasa-koyucunun imar plânları konusunda bugüne kadar merkezî idareye ve belediyelere verdiği yetkilerin durumunu belirlemek önem taşımaktadır.
9.7.1956 günlü, 6785 sayılı imar Yasası’nın 26. ve 29. maddelerinde Bakanlık, Belediye Meclislerince kabul edilen imar ve yol istikamet plânlarını aynen ya da değiştirerek onamaya veya değişi irilmek üzere geri çevirmeye yetkili kılınmıştır. 20.7.1972 günlü, 1605 sayılı Yasa ile yapılan değişiklikle Bakanlığın bu konudaki yetkileri biraz daha genişletilmiştir.
Yürürlükte bulunan 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı imar Yasası imar plânı konusunda, yerel yönetimlerin yetkilerini bir yönüyle arttırmıştır. Şöyle ki, 3194 sayılı Yasa’nın 8/b maddesinde, nazım ve uygulama imar plânlarının, bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgili belediyelerce yapılması ve yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe konulması esası getirilmiştir.
3194 sayılı Yasa’nın İtiraz konusu kuralı da içeren 9. maddesinin “İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi” başlığını taşıyan ilk fıkrasında ise; Yasa nın 8. maddesi uyarınca plânların ilgili belediye meclislerince onaylanarak başka herhangi bir işleme gerek olmaksızın kesinleşmesi ilkesine ayrılıklık getirilerek Bakanlığın yetkili olduğu alanlar belirlenmiştir. Buna göre; Bakanlık gerekli görülen durumlarda, kamu yapılan ile ilgili imaj plânı ve değişikliklerinin, genel yaşama etkili afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Yasası’nın uygulanması amacıyla yapılması gereken plânların, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının, içerisinden veya çevresinden demiryolu veya karayolu geçen, hava alanı bulunan veya hava yolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re’sen onaylamaya yetkilidir.
Maddenin ikinci fıkrasında, bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve kuruluşlar için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiğinde Bakanlığa yine birinci fıkrada olduğu gibi re’sen hareket etme olanağı tanınmaktadır.
Üçüncü fıkrada da, Bakanlığın, birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması evrelerinde ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların çözümünde doğrudan yetkili olduğu kabul edilmektedir.
Böylece plânlama konusunda yerel yönetimler ön plâna çıkmakla birlikte yetkilerin merkezle yerinden yönetim birimleri arasında daha ayrıntılı biçimde paylaşıldığı bir dönem başlatılmıştır. Bu dönemde merkezî yönetimin ve yerel yönetimin görev alanlarının yasa ile belirlenmiş olması nedeniyle yetki çatışmasına yol açılmamıştır. Burada Bakanlığın, imar plânlarının kamu yararı ve ülke geneli ile ilgileri nedeniyle, sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle sınırlı olarak daha çok makro düzeyde yetkili kılındığı görülmektedir. Merkezî yönetim, yerel yönetimlere bırakılan işlerde ise ancak yasada açıkça belirlenen konularda Anayasa’nın 127. maddesindeki idarî vesayet yetkisini kullanabilecektir.
Maddeye 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa ile eklenen İtiraz konusu dördüncü fıkra hükmü ise, kendisinden önce gelen fıkralardaki düzenlemelere gereksiz kılan nedeni ve sınırı belirsiz bir yetki ile plânlama sürecinde merkezî idarenin tek başına söz sahibi olduğu yeni bir dönemin başlamasına yol açmıştır. “Gerekli görülen hallerde” gibi soyut bir anlatımla açıklanan bu yetkinin etkili bir yargı denetimine bağlı olduğu düşünülemez. Gerçekten fıkrada yer alan aşağıdaki hüküm bu durumu bütün açıklığıyla ortaya koymaktadır:
“Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tâbi belediyeler dahil, imar plânı hususunda belediyelere verilen bütün yetkiler Başbakanın onayı ile geçici olarak Bayındırlık ve îskân Bakanı’na verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevre düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutları içindeki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar plânları ile revizyonlarını, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re’sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler da aynı usulle yapılabilir.”
Bu düzenleme ile, artık ada ve parsel düzeyine kadar inen çok geniş bir alanda hareket serbestisine kavuşturulan Bakanlığın plânlama konusundaki yetkilerini kullanmak için maddenin ilk üç fıkrasına gereksinimi kalmamıştır. Daha açık bir anlatımla, bu fıkralar hukukî varlıklarını sürdürmelerine karşın eylemsel işlevlerini yitirmişlerdir, İtiraz konusu düzenleme, yalnız bu fıkraları değil 3194 sayılı Yasa’nın plânlama yetkisini belediyelere veren ve bu konudaki ana kuralı oluşturan 8. maddesi hükmünü de etkisiz duruma getirmiştir.
Yeni düzenlemenin hem esas kuralı koruyan hem de onu et] isiz hale getirmeye çalışan bu çelişkili yapısı, merkezî idare ile belediyeler arasında niteliği tartışmalı karmaşık bir hukukî yapı doğmasına yol açmıştır.
B- Yasa Kuralının Anayasa’ya Aykırılığı Sorunu:
Gerekçe bölümünde özetle belirtildiği üzere İtiraz yoluna başvuran Danıştay 6. Dairesi, başvuru kararında Anayasa’ya aykırılık gerekçesini Anayasa’nın 6., 112. ve 127. maddelerine dayandırmaktadır. Bunlardan 127. madde, Anayasa’ya uygunluk denetiminde diğerlerine göre öncelikli bir yere sahip bulunduğundan incelemeye bu maddeden başlanılması ve ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönünden de inceleme yapılması yerinde olacaktır.
1- Anayasa’nın 127. Maddesi Yönünden İnceleme:
Anayasa’nın 127. maddesinin ilk fıkrasında; “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” denilerek yerel yönetimlerin genel bir tanımı yapıldıktan sonra ikinci fıkrasında bu yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenleneceği belirtilmektedir.
Birbirini tamamlar nitelikte olan bu iki fıkra bağlanımda yerel yönetimlerde; yerel ortak gereksinimler, tüzelkişilik, organlarının halk tarafından seçilmesi, işlem ve eylem yetkisinin oluşu, kuruluş, seçim ve yetkilerinin yasa ile düzenleneceği gibi bazı özellikler göze çarpmaktadır.
Beşinci fıkrada ise, İtiraz konusu kural bakamından büyük önem taşıyan yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkisi düzenlenmekte dir. Burada yerel yönetimlerin özerkliği ile yönetimin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idarî vesayet yolu ile bir denge kurulduğu görülmektedir. Gerçekten: “Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.” diyen beşinci fıkra hükmü, merkezî yönetimin yetkilerini ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezî -yerel yönetim ilişkisinde dengenin iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir. Böylece yerel yönetim-merkezî yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören Anayasakoyucu yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezî yönetime de onlar üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir. Ancak idarî vesayet adı verilen bu denetimin çerçevesini yine kendisi çizerek iki yönetim arasında doğabilecek yetki çatışmalarını önlemek istemiştir.
Anayasa uyarınca merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında bir denetim ilişkisi kurulacaksa bunun ancak idarî vesayet yetkisinin kullanılması biçiminde olacağı söylenebilir. İdarî vesayet, merkezî yönetimin, yerci yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezî yönetime yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılamaz.
Anayasa, idarî vesayetin hangi amaçlarla kullanılacağını kurala bağlamakla yetinmemiş, ilke ve yöntemlerinin de yasa ile belli edilmesi koşulunu aramıştır. İdarî vesayetin ayrık bir türü olan, yasa ile yerel yönetime bırakılan işlemlerin yerine geçme yolu ile merkezî yönetimce yapılması, ancak kapsam ve sınırının yasada açıkça belirtilmesi, bu yetkinin yerel yönetimin yasalarla kendisine verilen görevi yerine getirmekten kaçınması, bunda çok gecikmesi gibi kamu yararı ya da haklı bir nedene dayalı olması ve anayasal ölçütler dışına çıkmamasına bağlıdır.
İtiraz konusu kural ise, merkezî yönetimin gerekli gördüğü hallerde yerel yönetimlerin yerine geçerek plânlamayı parsel düzeyine kadar düzenleme yetkisi vermektedir. Böylece yerel yönetimlerin yasa ile kendilerine verilen plânlama yetkilerini yerel gereksinimlere göre kullanmalarını olanaksız duruma getirmektedir. Yasada yerel yönetimlere ait olan yetkilerin geçici olarak alınabileceği belirtilmekle birlikte bunun için bir sınırlama - getirilmediğinden bu yetkilerin merkezî yönetimce çok uzun süre kullanılması olanağını getirmektedir. Bu durum, yerel yönetimlerin özerkliğine idarî vesayet yetkisinin kullanılması dışında bir müdahale olanağı tanımayan Anayasa’nın 127. maddesi ile bağdaşmamaktadır. İtiraz konusu düzenlemede bir idarî vesayet ilişkisinin varlığından değil, merkezî yönetimin yerel yönetimlerin plânlama yetkilerine yukarıda özetlenen nedenler dışında ve sınırı belirsiz biçimde gelişigüzel el atmasından söz edilebilir.
Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel ve varsa metropoliten alan planlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenle imar plânlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gereksinim olarak nitelendirilmesi zordur. İmar plânlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle Yasakoyucu, yetkileri merkezî yönetim ile yerel yönetim arasında paylaştırmıştır. Merkezî yönetime bırakılan yetkilerin kamu yararı ve ülke geneli ile ilgileri nedeniyle sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle sınırlı makro düzeyde yetkiler olduğu görülmektedir. Anayasa’da imar plânı yapılması yetkisinin kime ilişkin olduğu her ne kadar açıklanmamış ise de, yerel imar plânlarının düzenlenmesinin her aşamasında insan ve yerel ortak gereksinimlerin ön plânda yer aldığı gözardı edilemez. Buna göre yerel ortak gereksinimleri karşılamakla görevli yerel yönetimleri, yerel imar plânlarının, yapılmasında parsel düzeyine kadar “... gerekli görülen hallerde ...” gibi takdire göre bir uygulamaya yol açan soyut bir anlatımla, karar süreci dışında bırakan İtiraz konusu kuralı, genel ve makro düzeydeki imar plânlaması işinin bir bölümünü re’sen merkezî yönetime bırakan düzenlemelerin kapsamı içinde düşünmek de olanaksızdır.
Böylece, İtiraz konusu kuralın Anayasa’nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan yerel yönetimlerin görevlerinin kanunla düzenleneceği ilkesine ve aynı maddenin beşinci fıkrasına aykırı olduğu kanısına varılmıştır.
2- Anayasa’nın 112. Maddesi Yönünden İnceleme:
Dava dilekçesinde; Başbakan’ın görev ve siyasî sorumluluğunu düzenleyen Anayasa’nın 112. maddesinde Başbakan’a verilen genel koordinasyon ve gözetim yetkisinin, yerel yönetimlere tanınan imar plânı yapma yetkisinin merkezî yönetime aktarılmasını kapsamadığı belirtilerek İtiraz konusu kuralın Anayasa’ya’ aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Gerçekten Anayasa’nın 112. maddesinin bilinci fıkrasında, Başbakan’a Bakanlar Kurulunun Başkam olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek görevi verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin 23-25.10.1969 günlü, Esas 1967/41, Karar 1969/57 sayılı kararında da belirtildiği gibi; Anayasa’nın bu kuralını, Başbakan’ın görevlerini sınırlandırıcı nitelikte değil, onun en başta gelen görevini belirtmek üzere konulmuş bir kural olarak yorumlamak yerinde olur. Öte yandan, Anayasa’nın 113. maddesinin birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görevleri, yetkileri ve teşkilâtının yasayla düzenleneceği belirtilmektedir. Bu da göstermektedir ki Anayasa, bakanların ve Başbakan’ın tüm görevlerini bildiren ayrıntılara yer vermiş değildir. Öyleyse Başbakan’a Anayasa’nın öbür kurallarına, genel hukuk ilkelerine aykırı olmamak, amacı aşmamak ve 112. maddesindeki konumuna da uygun olmak koşuluyla kimi görev ve yetkileri verilebilir. Bu çerçeve içinde Başbakan’a genelde verilen salt onay yetkisinin, olay bağlamında, Anayasa’nın 112. maddesine herhangi bir aykırılığı saptanamamıştır.
Burada üzerinde durulması gereken diğer bir husus Yasa’da “Başbakan, Bakan” sözcüklerinin kullanılmasıyla kişilere yetki verilip verilmediğidir. Gerçekte uygulamada bir terim birliği olmadığı gözönünde bulundurularak, “Başbakan” denilirken Başbakanlığın, “Bakan” denilirken Bakanlığın anlaşılması gerektiği, yetkililerce yöntemine uygun biçimde hazırlanacak teklifin Başbakan ve Bakan tarafından onaylanarak yürürlüğe konulacağı söylenebilir.
3- Anayasa’nın 2. Maddesi Yönünden İnceleme:
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen Cumhuriyetin “Hukuk Devleti” niteliğinde en önemli işlev “Yargı” denetimi nedeniyle yargı organına düşmektedir. Hukuk devletinde yargı denetiminin sağlanabilmesi için yasalarda yönetimin görev ve yel kilerinin sınırının açıkça gösterilmesi gerektiğinde duraksamaya yer yoktur. Hukuk devleti ilkesi, bu özelliği nedeniyle, belirsizliğe ve sınırsızlığa yo) açacak düzenlemeleri uygun karşılamaz. İtiraz konusu kuralla takdire bağlı sınırsız bir yetki verilerek merkezî yönetimin yerci yönetimlere müdahalesine olanak sağlanmış olduğundan hukuk devleti ilkesine aykırılık açıktır.
4- Anayasa’nın 6. Maddesi Yönünden İnceleme:
Bilindiği gibi, Anayasa’nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmektedir. Oysa İtiraz konusu kural, merkezî yönetimi Anayasa ile kendisine verilen idarî vesayeti aşan yetkilerle donatmaktadır. Bu durumda merkezî yönetimce kullanılan yetkinin kaynağını Anayasa’dan aldığı ileri sürülemeyeceğinden 6. maddeye açık bir aykırılığın varlığım kabul etmek gerekecektir.
Yukarda açıklanan nedenlerle İtiraz konusu kural Anayasa’nın 2., 6. ve 127. maddelerine aykırı görüldüğünden iptali gerekir.
VI- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU:
İtiraz konusu kuralın iptali, hukuksal bir boşluk doğmasına yol açmayacağından Anayasa’nın 153., 2949 sayılı Yasa’nın 53. maddesindeki yetki kullanılarak iptal hükmünün yürürlüğe gireceği günün ayrıca kararlaştırılmasına gerek olmadığı sonucuna varılmıştır.
SONUÇ:
1- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 9. maddesine 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa’nın 7. maddesiyle eklenen fıkranın Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Anayasa’nın 153 ve 2949 sayılı Yasa’nın 53. maddelerine göre süre verilmesine gerek olmadığına Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ile Haşini KILIÇ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 26.9.1991 gününde karar verildi.
Hits: 13622
